El debat sobre com s'ha d'inserir la governança de l'aigua en les estructures estatals de govern és lluny d'estar resolt.   No es tracta d'un debat qualsevol, car cada vegada és més obvi que la qualitat institucional és un dels principals factors de desenvolupament. En altres paraules, la institucionalitat al voltant de l'aigua importa.

En aquest sentit s'ha de felicitar la iniciativa del col·lectiu Enginyeria Sense Fronteres d'organitzar la Setmana de l'Aigua i la Governabilitat per al pròxim mes de novembre (2006).

Les polítiques neoliberals, en la seva obsessió per minimitzar el paper de l'estat tendeixen a disminuir el caràcter de l'aigua com bé públic essencial i tractar-la com una mera mercaderia. Des d'aquesta visió s'insisteix en el mercat com principal mecanisme de distribució de recursos, per tant la capacitat de pagament dels usuaris adquireix un paper preponderant en la gestió de l'aigua en general i, de forma especial, de l'aigua potable urbana. El model neoliberal, ja pocs ho dubten, condueix a escenaris cada vegada més allunyats del citat Objectiu del Mil·lenni augmentant i no reduint la població que no disposa d'un adequat accés a l'aigua potable. D’altra banda, la penetració ideològica del neoliberalisme ha portat sovint a confondre la necessària descentralització (devolution o retorn de les competències als nivells locals operatius) amb la privatització, no només de la gestió, sinó fins i tot del propi recurs aigua. Tal confusió sembla sovint propiciada intencionadament, el que explicaria que a Llatinoamèrica no falti literatura que assimila descentralització a neoliberalisme, cosa que, senzillament, creiem que és un error de superficialitat.

Quan ens plantegem quin és el model institucional més adequat per a gestionar l'aigua potable en termes de desenvolupament sostenible, hem de pensar no solament en la sostenibilitat ambiental, sinó també en la sostenibilitat econòmica i sobretot en la sostenibilitat social (no cal oblidar que casos tan tristament famosos com la “guerra de l'aigua” de Cochabamba, són exemples nítids d’insostenibilidad social). Les reflexions presentades a continuació pretenen aportar alguns elements de base per a un disseny institucional sostenible. Es tracta d'algunes premisses elementals, gairebé axiomes, en les que, al nostre entendre, s’ha de basar el debat. Algunes d'elles, malgrat ser bastant òbvies, sovint semblen oblidades.

Una primera consideració bàsica és que des d'un punt de vista de l'ús o del dret de l'ús, hi ha com a mínim tres tipus d'aigua: l'aigua vida, l'aigua dret ciutadà i l'aigua mercaderia. Això ens ho explica molt bé en Pedro Arrojo en el seu llibre “El reto ético de la nueva cultura del agua” (Paidós 2006). L'aigua-vida (de boca i per a la higiene individual i col·lectiva) és un dret humà, i com a tal no es pot exigir un preu o contrapartida a la mateixa, tot el món hi té dret encara que no tingui possibilitats de pagar-la. L'aigua-vida és també un “dret” per a la resta dels éssers vius del planeta, i aquí entraríem en consideracions tan complexes com per exemple la de què és un cabal ecològic mínim per a un riu. Existeix una segona franja, aigua-ciutadania, que pot entendre's com el dret a l'aigua per a usos derivats d'un contracte social i per a serveis d'interès general de la col·lectivitat. A aquesta aigua se li pot, i se li ha de demanar un preu o algun tipus de contrapartida cívica. Per exemple l'estalvi o el bon ús. Una bona part de l'aigua urbana correspon a aquest nivell. Finalment hi ha un aigua excedentària, que pot ser molta, que pot i ha de ser tractada com mercaderia econòmica subjecta a un règim de regulació similar al d'altres recursos i mercats. És l’aigua-negoci o aigua-economia. Molts usos agrícoles i la majoria d'usos industrials i recreatius, cauen dintre d'aquesta categoria.

El discurs conceptual és nítid i elegant, i ens ha de servir de referència per al disseny d'unes regles de joc adequades, però a ningú se li escapa la dificultat de construir una institucionalitat social, de generar unes regles del joc, que discriminin correctament aquests tres tipus d'aigua. Malgrat no ser fàcil és possible, de fet moltes societats, fins i tot en medi àrid i amb severa manca d'aigua, mercès una institucionalitat equilibrada (formal o informal) ho han aconseguit.

Una segona consideració consisteix a afirmar que l'aigua és un bé inherentment local. En tant que recurs natural, l'aigua dolça resideix en llacs o en forma de neu i flueix (per cert amb bastanta lentitud per a les velocitats desitjades en el nostre atrafegat món), per aqüífers subterranis i conques superficials. A partir d'aquesta constatació cal recordar una obvietat molt oblidada, que l'aigua, sense la intervenció humana, no circula en xarxa. Ningú ha vist mai dos rierols “creuant-se”. L'aigua en la naturalesa flueix a través d'estructures ramificades-invertides (rius i afluents) i és l'acció humana al canalitzar-la que pot transvasar-la i “deslocalitzar-la”. És l'acció humana que la pressuritza i la fica en canonades i construeix xarxes, que sí que es “creuen”. Si aquestes consideracions tan elementals provoquen hilaritat, hauríem de posar-nos seriosos quan sentim parlar de constructes institucionals que pretenen ignorar per complet aquest caràcter local i apunten cap a una gestió centralitzada de l’aigua. Les xarxes estan de moda, beneïdes siguin, però aquest amor per les xarxes, el centralisme i la gosadia tecnològica han conduït amb freqüència a un nefast paral·lelisme organitzacional entre la gestió de l'aigua i, per exemple, la de l'electricitat, considerant-los simplement “fluïts” a distribuir. Així no és rar trobar-se amb “Empreses Nacionals (o Provincials) de l'Aigua”. Cal evitar aquest error.

El concepte del què és “local” per a l'aigua tampoc és senzill. Tenim conques i subconques, que no sempre coincideixen amb els aqüífers, però sobretot tenim les divisions administratives (municipals, provincials, nacionals, etc.), que són la base de la nostra organització jurídica i institucional, que poc o res tenen a veure amb les primeres. Només cal recordar quants rius en el món són divisòries nacionals o administratives. A més, tenim assentaments humans (localitats, amb plena lògica de gestió de recursos unificada) que s’intersequen amb les conques. Els transvasaments i les xarxes pressuritzades són mecanismes legítims de gestió i de compatibilització d’aquestes interseccions dels diferents mapes del que és “local” per a l'aigua, però fins a un cert límit. I el límit a aquesta capacitat de transvasaments i a aquesta capacitat de gestió “centralitzada”, és també essencialment local, car depèn de cada comunitat, de la seva geografia, de la seva economia i del seu gust pel risc de jugar amb la pròpia sostenibilitat.

Una altra consideració sobre la dificultat de construir en la pràctica una institucionalitat adequada a l'aigua potable deriva de pretendre adaptar mecànicament les formes organitzacionals al natural cicle de l'aigua. Resulta evident que la forma més (eco)lògica de gestionar l'aigua és des de la visió global del seu cicle. Però a partir d'aquesta afirmació cal saber distingir molt bé entre planificació, gestió i regulació de la gestió. Molts països del Sud no tenen la maduresa institucional suficient per a diferenciar bé en la pràctica aquestes funcions. Així, per exemple, no és estrany veure que s'ha col·locat forçadament en una mateixa agència executora el subministrament d'aigua potable i la depuració d'aigües residuals. La depuració de les aigües negres generades per una comunitat presenta problemes molt diferents que exigeixen models de gestió també molt distints. És corrent que les aigües negres no molestin a la pròpia comunitat, sinó que ho facin a comunitats “riu avall”, en aquest cas, quins incentius hi haurà per una bona gestió de la depuració? La depuració d'aigües residuals implica forçosament una visió general de conca, visió que no és tan necessària per a la abducció i distribució de l'aigua potable. Per tant, a nivell de gestió, no hi ha d'haver cap mena de problema per trencar el “cicle” i tenir agències distintes, amb organitzacions, model de finançament i àmbits geogràfics distints, per a funcions distintes. Entre altres coses, el disseny institucional ha de partir d'una bona anàlisi d'actors i tenir molt en compte els incentius i barreres que condicionen l'actuació i l'evolució d'una agència o d’una organització. En el Sud, la planificació i la regulació acostumen a estar molt oblidades o a ser molt precàries degut al fet que les seves agències, si existeixen, remenen molt pocs diners. Això és especialment notori en comparació de les agències de gestió o d’inversió, els càrrecs de les quals estan molt cobejats i gaudeixen de gran prestigi. Existeix una crònica debilitat de l'Estat per a exercir la planificació i la regulació amb autoritat, és a dir, existeix una evident falta de governabilitat.

Estem davant d'un cercle viciós i el miracle del desenvolupament consistirà en aconseguir que aquest cercle esdevingui virtuós. Això demana dissenyar unes institucions (regles del joc) sobre bases conceptuals suficientment sòlides i ben adequades al mapa d'actors, de forma que generin confiança i siguin eficaces.

A tall de reflexió final, i sense esgotar en absolut el tema, podríem dir que des dels més remots temps de la història, totes les cultures i civilitzacions han fet les seves obres hidràuliques i totes les comunitats humanes sedentàries, petites o grans, han gestionat les seves aigües amb major o menor èxit. Una comunitat humana (especialment una ciutat) que no sigui capaç d'autogestionar la seva aigua-vida i la seva aigua-ciutadania, és una comunitat malalta. No té un problema d'aigua, no és que sigui pobra, és que té un greu problema de governabilitat. Analitzar aquests dèficits de governabilitat i les seves causes històriques des del punt de vista de la institucionalitat és un altre capítol del debat sobre la governabilitat de l'aigua potable. Debat que és necessari per a abordar amb un mínim èxit el setè Objectiu del Mil·lenni.